[bs-quote quote=”六都之後造成一國三制亂象以及直轄市的「新威權體制」” style=”default” align=”center”][/bs-quote]
前言：改革制度，地方才能再生
目前台灣正陷於以台北看台灣的短視局面。由於長期對於基層民意代表及地方自治事務的汙名化與無視，台灣政治學術界對於國際地方自治制度的比較研究資料並不多，對於中央與地方的財政收支劃分的比較制度的研究也非常少，而國人對於地方治理制度的重要性的關心程度也不高。而導致馬英九總統時代推動六都（直轄市）制度時，不但漠視直轄市在國際地方治理制度上正是獨裁威權國家的代表性體制（例如韓國民主化後，已正式廢止直轄市制度）；而且升格直轄市的城鄉混合型的縣區，馬政府竟然未經公開廣泛審慎的研究討論，而裁定以小面積而高度都會型的台北市的現狀治理模式，而輕率的套用在其他廣域面積城鄉混合型的五都上，而導致台灣五都原有 121 個鄉鎭市的地方自治法人資格被廢除，改為派出機關，停止 121 個基層鄉鎮市區的地方自治公職選舉。這樣的重大地方治理模式的變更，竟然不需要當地鄉鎮市區公民（在地的主人翁）的公民投票同意，即輕率的以中央政府的行政命令取消鄉鎮市改為區，並取消鄉鎮市區的地方自治法人資格，改為市政府的派出機關。區長改為官派，取消代表會。
這個制度已經實施了七年多，其影響情形不但造成地方聲音無法受到重視，連帶造成地方的政治與經濟、社會的加速崩壞。然而 2016 年小英政府執政後，不但漠視 121 個鄉鎮市自治法人廢止，反而要將其他 13 個縣的 198 鄉鎮市也要一起廢止地方自治。
當前的鄉鎮市區地方經濟社會的衰退，正在步日本的後塵，許多地方也面臨了滅村的問題，而為社會各界關注。今年（2018 年）五月行政院長賴清德就召開地方創生會報，學習日本安倍內閣的地方創生政策，表示將要推動地方創生政策，來促進島內移民、都市減壓，並且將會把 2019 年定位為地方創生元年。
中央主政者有留意到地方崩壞問題固然值得肯定，但地方創生並不是一個全新的政策，其實過去的社區總體營造、一鄉一特產，與地方創生是有相同的核心概念。過去的社區總體營造，雖然有許多成功案例，但總體而言的確是大部分不能算是成功的，而且往往沒有政府的補助就熄火了，而無法持續性。但這個原因到底是什麼？
本書其實就是要回答這個問題，我們認為無論是社區營造、地方再生或地方創生，都跟地方自治體制密切相關，但過去推動社區總體營造卻完全閉著眼睛不探討地方治理體制。
本書希望探討的，就是如何從國際地方自治體制的比較研究及中央與地方的財政收支制度的比較制度，與台灣的地方治理體制作比較研究，並針對當前臺灣地方治理弊端缺失問題，提出改革方案。從根本體制設計上，讓地方自動產生地方再生的根本動能，而由下而上推動社會的再生。
在台灣面對此種大規模地方崩壞的危機之下，台灣極需要一本專門著作分析當前台灣在地方政治制度扭曲下導致的危機，更需要引進先進國家的成功運作案例，作為改革的佐證與需要。
以下是本書準備探討的問題：
一、在地經濟與草根民主：
台灣推動一鄉一特產、社區總體營造已經二、三十年，雖略有成效，但效果仍然有限，而且沒有政府補助，往往就政亡人息。馬政府時代力推農村再生，有一些成果，但對於地方經濟永續發展的幫助也是有限。蔡英文 2012 參選總統曾提出「在地經濟」的概念，也頗受到重視，但 2016 她就職總統前後，就沒有在討論此議題；最近行政院長賴清德也引進國外「地方創生」的概念，但如何操作？恐怕也會跟以前一樣，只是淪為政府一時的政策口號。
這本書主要探討的主題是：無論是在地經濟、社區營造、地方創生、一鄉一品，其實最關鍵的是最基層的地方政府：亦即「鄉鎮市區」級的地方政府。
由於村里的規模無論人口及資源畢竟太小，不足以發揮其經濟規模，但過去中央政府文化部的社區營造政策局限在村里社區，面積資源均不足；而且過度集中文化面向，而非產業及就業面向，對於人才下鄉或留住青年人才在地就業發展，效益不彰。同樣的問題也發生在農村社區更新，只重視硬體建設，而缺乏永續性的產業及就業規劃。
二、鄉鎮市地方自治體質攸關在地經濟發展與否？
而且區域性產業特色的規劃，過去鄉鎮市區的規模及資源雖然適中，但由於我國地方自治制度，中央權力下放不足，縣市權力也沒有下放到鄉鎮市區，而導致鄉鎮市區的權能、人才、資源不足，只能扮演向上級反映爭取的角色。
另外台灣長期因為地方選舉買票黑金政治，所以社區總體營造這種具有較高理想性的政策，就往往刻意忽視鄉鎮市區公所應該扮演的重要關鍵角色。而歷年鄉鎮市長及代表的選舉制度也被認為是選舉買票、黑金、綁樁，不但選舉花費驚人，而且耗費時間很大，所以人才及有成就的人都不願易投入參與， 形成地方派系分贓的政治文化。目前這樣的選舉制度被認為對推動地方經濟發展的效益，並不如預期，而多所批判。
三、六都政策廢止 115 個鄉鎮市地方自治：
由於地方鄉鎮市長及代表選舉黑金問題，所以 1996 年國民黨李登輝總統及民進黨許信良主席，兩黨協商的國發會結論同意廢除鄉鎮市地方自治，改為官派。但後來國民黨不敢廢，第一次政黨淪替後，阿扁總統也不敢推。但到了馬英九總統執政時，因推動台北縣及台中縣市合併升格直轄市，而產生的六都政策，卻藉著六都升格，將「小面積人口密集都會型」直轄市的台北市治理型式，套用在十倍大的「大面積城鄉混合型」直轄市上，而導致 115 個鄉鎮市地方自治體被廢止，而改為派出機關。
六都實踐七年多的經驗，導致都內城鄉差距加劇擴大，而且服務效能降低、官僚化，鄉鎮地區的在地經濟加惡化，人口流失加劇！
四、 其他 13 個縣 198 鄉鎮市是否應廢止地方自治而改為官派？
一個小小的台灣卻有六都，人口 70% 以上居住在六都， 對其他 16 個縣市的確造成所謂「都縣不平權」的批評，因而其他 13 縣就有要求比照六都，將一般 13 個縣的鄉鎮市地方自治廢止的呼聲。
但台灣的地方自治體制究竟是只要一級制地方自治體就好？抑制至少應該維持過去直轄市、縣市及鄉鎮市區的二級制地方自治體，國內學術界尚缺乏有系統的國際比較地方自治體制的研究，可以供政府及社會討論作參考。2009 年馬英九前總統做六都的決策時，也沒有徹底要求幕僚作國際比較制度的研究，而作出背離國際地方自治基本精神的決策。如今民進黨也正循著馬英九錯誤的決策軌跡，要強硬廢止 13 縣 198 個鄉鎮市的地方自治。
這本書希望提供各國的地方自治體制介紹，作為國際比較研究的基礎，希望作為未來關心此一問題之社會各界討論的基礎，也作為政府決策的參考！
五、重建草根民主、振興在地經濟：
這本書建立在國際比較地方自治體制的基礎，來探討台灣合理的地方自治體制外；其實也進一步檢討台灣過去地方選舉制度買票、黑道介入地方政治、綁樁等黑金政治體制、地方派系分贓的缺失，造成劣幣驅逐良幣，這些缺失如何透過比較制度研究，而找到不會買票、選舉成本較低、也較能鼓勵公民參與，比較容易讓年輕人及熱心人士參政的選舉制度，讓大家的心力投注在地方經濟振興、社區總體營造、地方創生等有助於在地就業的核心事務。除了這個之外，從國際比較地方自治制度，我們也找出如何下放權力給地方鄉鎮市區及下放給縣市政府，讓地方政府更有權能及財源，而可以更有效的在地方就地解決地方發展的問題。這就是活化第一線的在地政府，活化在地的活力，振興在地經濟、文化、教育、社福。
六、解構中央集權集錢體制，應採取地方分稅制：
目前地方在地經濟發展不佳，地方政府縱使有心推動地方社區總體營造、地方創生，也往往苦無經費，而且許多政府的權力過度的中央集權，所以要推動在地經濟、社區總體營造、地方創生，不能只有中央政府帶頭搖旗吶喊，而必需各級地方政府及在地民間團體一起動起來，才能發揮效果。
所以如何解構目前「中央集權集錢」的體制，賦予地方更大的權能及資源，才是地方創生振興在地經濟的根本之道。
七、這本書也同時探討行政村里及自然村、自然聚落、街坊的關係，如何保持自然村、聚落、街坊的歷史傳承及發展，以及如何治理的模式？如何解決此一問題，其實只要回復到有地方自治體才有地方自治選舉的根本原則。由於村、里並非地方自治體，應該恢復為純粹民間地域性公益性團體的定位才適當。
八、這本書也從比較地方自治體制來探討特種地方自治體，例如「河川流域自治議會」以及最近爭議甚大的「農田水利會」自治法人制度，以解決長期被中央集權壟斷的主要河川流域長期淤積淹水的災難。我認為應該回歸以專業農漁民為主體的農漁會，並恢復股金制、事業體的基本體制，有盈虧分配的績效導向體制。沒有地方政治體制的改革，地方創生恐將淪為「新瓶裝舊酒」的口號政治。
九、本書對於當前台灣地方自治也提出了改革方案，包括如何改革地方政治體制？如何改革目前買票黑金文化？最好的方案是學習歐陸的制度：
- 政黨比例選舉制度：
把地方選舉制度改為全政黨比例代表制，如此才能杜絕買票，而且可以大幅降低選舉成本，及避免綁樁文化， 才能徹底杜絕黑金政治。如此才能鼓勵人才投入地方公共事務及地方政治。
- 開放地方型政黨：
由於配合地方政府採取政黨比例代表制，所以應該同時開放地方型政黨。鼓勵更多人關心地方公共事務，並籌組關懷地方公共事務的各項地方政黨。
- 簡化地方選舉，地方政府體制改採一元體制的委員會制，由多數黨領袖擔任委員會主任委員兼鄉鎮市區長， 而不另外再選鄉鎮市區。
全文摘自《地方自治與地方再生》
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