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《想想論壇》軍隊訪問協定(VFA):菲律賓的國防困境

後 VFA 時代的菲美關係有很高的不確定性。圖為柯雷基多島(Corregidor Island) 的菲美二戰紀念碑。 圖片來源:作者提供

本文作者為吳尚書,原文標題:VFA:菲律賓的國防困境,由想想論壇授權轉載。

在武漢肺炎蔓延之際,近期在東南亞最顯著的國際新聞,無非是菲律賓官方通知終止與美國的「軍隊訪問協定(Visiting Forces Agreement,以下簡稱 VFA)」。此事件除了讓反美著稱的杜特蒂(Duterte)總統得償所望,更反映該國長期以來的國防依賴與政客們的缺乏作為。

VFA的脈絡

在 1992 年美軍基地關閉之前,菲律賓的國防幾乎是完全依賴美國。雖然在獨立建國後菲律賓武裝部隊(Armed Forces of Philippines, 以下簡稱AFP)曾利用美援裝備取得相當的實力,還在韓戰中有過傑出的功績。然而,持續的內戰與叛亂,使得 AFP 逐漸放棄對外防禦的任務,專注國內的綏靖任務。

儘管美軍基地關乎菲律賓的國防,菲國從馬可仕時期起,就不斷利用基地租約的延續來要求更多的美援。至 1991 年續約時,民主化的菲國政府仍繼續要求美國提高援助,但是冷戰的結束又降低菲國政客對於基地重要性的認知,同年爆發的皮那土波火山(Mount Pinatubo)使得兩座主要美軍基地大受影響。這些因素集合起來使得菲國參議院沒有通過基地續約,而美方也沒有挽回。

在基地關閉之前,菲國國防預算主要在於支付人事成本,裝備投資與維護主要依賴美援。美軍基地的關閉連帶大減美援,使得 AFP 運作發生困難。菲國參眾議院雖然通過特別法案強化國防財政,但是口惠而實不至,預算沒有實際到位。此外,沒有美軍提供對外的偵搜情資,導致馬尼拉於 1994-95 年間對於中國控制美濟礁(Mischief Reef)的反應遲緩,使得後者造成不易逆轉的既成事實。

缺乏美軍協防的國防困境使得菲國政府於 90 年代末期亟欲迎回美軍,唯國內的反美勢力仍然可觀,且外國基地而影響主權更提供批判的著力點。於是 1999 年通過的 VFA 成為折衷方案:該協定規範在菲美軍的諸多法律事宜,使得美軍人員在菲的糾紛減少,雙邊協同演習等各類軍事活動得以順利進行,但又沒有正式租借基地,使得領土主權不至成為議題。基於 VFA 的精神與 2012 年中國奪得對斯卡伯淺灘(Scarborough Shoal,中國稱黃岩島)的控制,菲美兩國更進一步於 2016 年簽署防務合作強化協定(Enhanced Defense Cooperation Agreement, EDCA)以平衡中國的壓力。然而,該年菲律賓人民選出有史以來最反美的總統,杜特蒂。

後 VFA 時代的菲美關係有很高的不確定性。圖為柯雷基多島(Corregidor Island) 的菲美二戰紀念碑。
圖片來源:作者提供

VFA終止與後續

無論是基於左派意識形態、被拒發簽證的創傷或是中方的贊助,杜特蒂親中反美的態度在選舉時已經表露無遺,但善用網軍(最負盛名的組織稱為Davao Death Squad,DDS)與達沃市(Davao City)市長任內的掃黑形象,使其獲得菲國史上最高的 1660 餘萬票當選。

杜氏就任後即停止美軍在民達那額派駐協助反恐作戰的特種部隊,也曾威脅直接廢除與美國的防禦條約(Mutual Defense Treaty),然而隔年在民達那額的馬拉威(Marawi)戰役加上親杜參議員不及半數,讓杜氏的反美言詞尚停留在嘴砲階段。另外,AFP 對於杜氏的反美政策亦不支持,使得原本存在的雙邊軍事合作仍能維持。在去年參議院的半數改選後,親杜的「改革派(Faction for Change, 泰加洛語為 Hugpong ng Pagbabago,簡稱 HNP)」大幅增加席次,於是杜氏得以運用同派參議員訪美被拒的機會再續反美政策,終止 VFA。

終止 VFA 的最大影響在於外國軍人在菲的法律安排將失效,使得在境內的聯合演習與其他軍事活動難以執行,自然減損該國極為有限的嚇阻能力。

預計今年四月菲美兩國年度例行的「巴里卡丹演習(Exercise Balikatan,泰加洛語意為並肩作戰)」仍在 VFA 宣告終止生效前的 180 天內,故不會受到影響,但是後續的其他交流仍在未定之天,目前菲美軍方正在研擬沒有VFA的替代方式。

若是美軍以及其他盟國,如日澳,在菲的軍事活動減少、甚至完全消失,其在西菲律賓海(南中國海)面對中國的壓力將更為巨大。

類似於美軍基地關閉後的情況,目前菲國官方與 DDS 等杜氏支持者都開始強調國防自主,但是由於長期執行綏靖作戰與依賴美軍,AFP 的海空實力仍在非常初步的階段:空軍僅一個中隊十二架韓國 FA-50 戰機、海軍則為三艘前美國海巡的漢米頓級(Hamilton-class)與一艘前南韓的浦項級(Pohang-class)巡邏艦,以及其他更小型或更老舊的船艦。雖然向南韓訂購的兩艘巡防艦已經在測試階段,加入後對於捍衛廣大的海域仍然杯水車薪。比較值得期待的是菲國將會進口印度的布拉莫斯(Brahmos)巡弋飛彈,若是能部署在卡拉延群島(Kalayaan Islands),可以補強海防。

更重要的是,菲國民眾對於國防預算的支持度不高,使得後續的軍事現代化與實力增長都不易落實。

雖然艦齡已經五十年以上且現無飛彈與反潛武裝,前美國海巡的漢米爾級巡邏艦仍是菲國海軍的台柱。
圖片來源:作者提供

儘管菲美雙方政治領袖都無意挽救 VFA,如果雙方國防部可以達成應急的措施來減緩終止 VFA 的衝擊,2022 年杜氏任期結束後,新入主馬拉坎南宮的總統可能重修對美關係來彌補。然而,菲國選舉變化莫測,杜氏可能有後繼者參選、甚至勝選。總而言之,杜氏終止 VFA 的政策可謂平時不燒香,還要拆佛腳。至於佛腳拆了以後佛像會不會垮,或者有無厄運降臨,似乎不是杜氏與其 DDS 支持者的考慮了。

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