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《思想坦克》從陳師孟不如歸去談起

前監察委員陳師孟。 圖片來源:中央社

本文作者為李中志,由思想坦克授權轉載。

當民進黨還沉醉在 2020 大勝的歡愉之中,政治立場鮮明的監察委員陳師孟卻在選後的第一個上班日,透過總統府秘書長陳菊向蔡英文總統遞出辭呈。其實監察委員要辭職不必總統批准,此舉是尊敬總統,或是給總統出難題?留給外界各自解讀。

不意外,蔡總統接下這麼一個令人尷尬的球,也只能表示慰留,但尊重陳師孟的人生規劃。當然,又是各自解讀。

在記者會中,陳師孟委員感慨各方都認為他的司改理想無法成功,而自己年事已高,既然拚不下去,乾脆收手,告老還家,只願當一介老綠男。更尖銳的文字出現在陳委員的《尖尾週記》上,直批司法院長「病態」,而「唯一有權力終結這場鬧劇的人,顯然打算置身事外」,大嘆「不知為何而戰」。此語一出,也被外界解讀為暗指蔡英文不支持其司法改革,甚至有少數極端的深綠支持者,認為是蔡總統挾其大勝,進一步排擠深綠人士的動作,想像力豐富。

雖然陳師孟事後澄清,置身事外的有權者不是特指蔡總統,但他對蔡英文總統的司改步伐一向持批判態度,不滿之情溢於言表。也有人為了替蔡陳關係緩頰,把矛頭指向監察院長張博雅,認為她做為院長沒有負起力挺委員行使監察權的責任。此說當然也不無道理,但不作為的監察院長不是始自張博雅。過去王建煊無所事事,把監察院當結婚禮堂,甚至出書教人墊屁股受孕,豈不更荒唐?

其實司法院長許宗力不也是有權力的人?能置身事外,任由「鬧劇」上演嗎?司法院動輒以第四審大帽子戴在監察院頭上,然而若不想監察院指點,何不落實自律機制以服人? 如果審判核心只剩我說了算,被陳師孟委員批判為司法獨裁,不過恰到好處而已。

司法院長許宗力。
圖片來源:中央社

監察、司法兩院的關係一向緊張,見面沒好話不意外,何況以陳師孟的個性,應該會是不計毀譽、戴著頭盔往前衝的人。能夠引發他不如歸去的主因,除了長期的無力感,應是選前不到一個月約詢法官一事所引起的喧然大波。陳師孟不滿馬英九洩密案的無罪判決,以監委身分約詢法官唐玥。此舉引發起全國法官憤怒,平常笑罵由人的法官,竟有一千四百多位司法官聯名抗議,堪稱史無前例。司法院也罕見地發表聲明,捍衛審判獨立。國民黨當然不會放過,故意選在行憲紀念日舉辦「守憲護憲座談」,指責陳師孟毀憲亂政。

陳師孟要調查恐龍法官不是新聞,是他一上任就敲鑼打鼓昭告天下的工作重點,更劍指所謂「辦綠不辦藍」的司法人員。馬英九洩密案本來就十分政治,去年七月無罪定讞,不只綠營不滿,法界對前後不一的法律見解也有疑義。陳師孟立刻揚言約詢參與該判決的法官,也著手進行約詢作業。然而為何沒有立刻引發反彈?要等到 12 月中選戰末期,法官論壇才開始醞釀不滿,而且一發不可收拾?頗耐人尋味。在 2020 大選已接近尾聲的時刻,這一連串聲討陳師孟的聲浪,確實造成民黨政府不小的壓力。

民進黨在選舉的考量下,選擇低調因應。如今蔡政府已順利連任,民進黨在立院也單獨過半,或可利用陳師孟的高調辭職,釐清真正問題的所在。陳師孟的無力感是制度使然,還是一如他的抱怨,有權力者置身事外?

往深層想,這或許是政治之外更根本的憲政問題。高榮志律師宏文〈陳師孟提出司法問題?最後還是「政治解決」?〉正是以此為出發點,但在政治現實上,有理說不清,似乎也很難如此理性討論。監察權自始就是一個超乎現實的設計,不但理論上如此,實際運作上也是如此。陳水扁政府的監察委員提名遭國民黨杯葛,國家實際處於無監察院的狀態達三年半之久,國家運作如常。民進黨重返執政後,綠營內部也呼籲蔡英文總統放棄提名監委,讓其閒置。監察院的可有可無,可見一斑。

其實陳師孟這監察院來去一回,本來就是政治考量。從 2017 年初提名陳師孟為監委至立院通過,有十個月之久,這段時間正是前總統陳水扁支持者對蔡政府極度不滿的時刻。他們對蔡政府司改的承諾,聚焦在平反陳水扁的案件與維護他的司法人權,認為蔡政府縱放以司法追殺扁朝官員的司法人員,尤其對司法部長邱太三大為反感,認為他在陳前總統保外就醫上處處刁難。陳師孟對這些議題有明確立場,被視為挺扁大將。在那樣的氛圍下,提名陳師孟出任監委,毋寧只是給予陳水扁支持者一個宣洩口與希望,但稍微孰悉我國監察制度者,豈會有任何期待?遑論寄望以一介監委扛起更大的司改大任?

陳師孟水裡來火裡去,在深綠民眾深切的期望下,欣然接受提名。但一秉綠營多數人廢監察院的信念,陳師孟帶著把監察院當「廢物利用」的心情爭取立院同意,揚言調查配合馬政府追殺陳水扁政府「辦綠不辦藍」的恐龍法官與檢調,要把司法「化腐朽為神奇」。這樣的態度不但高調,以此來定位監察院的職權也不正確,事實上並不厚道,但在民進黨的立院優勢下順利通過。

那麼陳師孟對監察院的想像是什麼?也許與多數的國人無異,以其家學,就算不同意,對五權憲法的想像應該也是來自被神化了的孫文學說。有趣的是,監察院把自己翻譯成 Control Yuan,其實已經把監察院譯小了。Control(management) 一般只是行政部門內部的控管與督察機制,但孫文可不是管漱口杯的事。

他在講《民權主義》時,直接了當告訴他的徒眾「監察權就是彈劾權」。這一直是孫文與其追隨者對監察權最津津樂道的一項發明,然而這位洪門兄弟所不知道的是,彈劾權事實上是君王時代遺留下來的權力,用以對抗無任期制的惡劣官吏。英國在 16 世紀頒布刑法以後形同廢棄國會彈劾權,數百年來只有寥寥數案。而美國憲法固然保留了這個權力,但也鮮少發動,開國至今只有 20 個彈劾案成立,在孫文的年代只有 10 案。

但台灣監察院的彈劾案件不在少數,第三屆以後動輒有上百人受彈劾,包括郭冠英。然而必須指出的是,受彈劾者以中低階公務員居多,反映監察院「打蚊子」之譏。事實上這些失職公務員本來就可以受所屬機關行政督導,何勞監察委員院從頭了解,大費周章?之後還要送公懲會,再調查一次。例如郭冠英的辱台言論已受兩次大過免職,但第一次的彈劾卻沒通過。監察委員發動第二次彈劾,在政治考量下通過,但通過後反而奇怪,因為彈劾通過必須移送公懲會,萬一公懲會不以撤職判決,原屬機關將如何適處?

憲法學者當然知道這五權法的問題多多,如果再照孫文的意思「監察權就是彈劾權」,為了這聊備一格的彈劾權獨創一院,實屬多此一舉。然而在國民黨主導的制憲下,五權憲法必須遵守,於是把一些原本分屬於司法、行政、立法的權力納入監察院。因此監察院的職權除彈劾之外,擴張到糾舉、審計、糾正、受人民請願、調查、審查公職人員財產申報等,零零總總。目前監察院官網洋洋灑灑列了 14 大項,然而這不代表人民獲得更大的保障,相反的,這弱化了三權之內原本應該賦予的權力,反讓問責機制不彰,不但造成由外行監控內行,監察院本身也是無牙老虎。

除了制憲會議在不廢五權憲法的前提下,將監察院的職權做「務實」的添加外,台灣民主化後的七次修憲,也對監察院做出許多調整。綜觀這七次的修憲,監察院職權的內容變化不算太大,但或是基於對 80 年代金牛監委買票的反感,監察委員改由總統提名,立法院同意。監察院由民意機關轉為準司法機關,形成沒有民意但有彈劾權,但又不享有裁判權的奇怪機構,全世界獨一無二。即便最早成立獨立監察機構(Parliamentary Ombudsman)的瑞典,形式上仍代表國會監督。英美則把監察機構設立在國會之下,彈劾是國會直接的權力。

以我國目前監察院的業務來看,每年不外是成千上萬的人民書狀、調查報告、糾正案等等。委員們辛勤工作,但不少憲法學家不客氣的說,這是狗拿耗子的制度設計。陳師孟監委兩年的成績單或許話題性有餘,但並不亮麗。若以監察院公布的資料來看,陳師孟獨立或與他人共同完成 32 份調查報告、0 件彈劾案、6 件糾正案;比較同任期且與陳師孟政治光譜相近的高涌誠監委,他交出 73 份調查報告、4 件彈劾案、20 件糾正案,遠多於陳師孟;同為非法律背景的田秋堇委員完成了 47 份調查報告、1 件彈劾案、18 件糾正案,也多於陳師孟。但這樣的比較不是要證明陳師孟不用功,而是顯示他的鴻鵠之志根本無從發揮。

有誰還記得,監察院曾經打過一隻大老虎,成功罷免過副總統?但任何知道這段歷史的人,應該都不會拿來當作監察院的榮耀。話說 1950 年韓戰爆發,美國決定不放棄撤退來台的蔣介石政權,台海暫時穩定。蔣介石復行視事,躲在美國的中華民國代總統李宗仁堅不認帳,不但不聽蔣介石的召喚回台灣重幹副總統,還到處告洋狀,指控蔣介石回任總統不合法。

蔣介石一氣之下,在 1952 年依當時法律,以違法失職將李宗仁移送監察院彈劾。彈劾案成立,國民大會以超過九成的比率同意彈劾,遠遠超過 2/3 門檻,成功罷免。獨裁者指定要彈劾的政敵,豈有不過之理?

一如中國古代的監察制度,美其名糾劾官邪,實際上常淪為政治鬥爭的工具。

修憲之後,彈劾正副總統的權力已屬立法院,其他彈劾的適用對象也有調整,但就如前述,歷年來被彈劾的官員層級不高,各機關的內控機制可以更有效懲處。話雖如此,還是有一群無拘無束的公務員,真是監察委員要大力監督的對象,那就是過度享受審判獨立的司法官。台灣法官的養成過程十分奇特,只要有辦法高考及格且通過司法官訓練,就得到終身職保障,不分大小,與美國聯邦法官無異。但誰來監督呢?各級院長除了像個打雜的,敢指正法官辦案嗎?可能不敢也不能。如果監察權真是目前制衡司法濫權的唯一力量,那麼陳師孟委員找法官開刀是十分正確的。

在既有的憲政架構下,監察委員約談法官並無不可,事實上也行之有年,何來毀憲亂政?何況就如以往監察院調查的司法案件的原則,不干涉審判中的案件,而馬英九洩密案已無罪定讞。不管將來監委調查結果如何,即便真有違法判決,只要審檢閉上眼睛,能耐恐龍法官何?就算能再審或啟動非常上訴,審判核心仍在司法院,監委如何干涉?司法院帶領法官反抗監察權的做法,恐怕才是的違憲動作,或許應該考慮直接彈劾司法院長許宗力。

芋傳媒資料照片
徐青攝

以美國為例,法官的養成與台灣大不相同,各州法官的淘汰機制有民意參與,但聯邦法官由總統指派,國會同意後成為終身職。這個終身職的保障有其道理,但也容易出現傑佛遜總統口中的司法獨裁,無人可管。儘管司法獨立是美國憲政的核心價值,但保留了國會彈劾法官這個非常手段。開國以來,眾議會只通過20個彈劾案,其中有3件總統彈劾案,但都乏善可陳,全是政治動員,例如忙了大半年,卻草草結束的川普總統彈劾案;1件參議員與1件戰爭部長的彈劾案,也有爭議;真正精彩的是15件劍指聯邦法官的彈劾案,參議院審判結果造成12位法官去職, 3位法官無罪開釋。每一件聯邦法官的彈劾案都為法官的行為與審判獨立劃下紅線。當然,台灣的彈劾程序與美國迴異,但這又是另外一件複雜的議題了,礙於篇幅,以後再談。

廢監察院,回歸傳統的三權分立是綠營自戒嚴時代起一貫的主張。憲法學者李鴻禧,他對五權憲法的分析與惡評,讓他成為綠營幾乎是一整代人理解憲法的導師。例如2000年大選,民進黨總統候選人陳水扁的政見之一就是將監察院併入立法院。雖然陳水扁意外勝選,但朝小野大,要動筋動骨的修憲顯然不可能。而2016年民進黨再度取得政權,儘管完全執政,但修憲的可能已被擋在高到不可能越過的門檻之外。由於難度過高,呼籲修憲已不切實際,已非綠色執政的主流訴求。在政治現實裡,能做的不多,可預見的是,我們將會再次慢慢忘記監察院的存在,直到下一個陳師孟高呼不如歸去。

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