《想想論壇》「個別衛生防疫領域」：台灣參與WHO的可能方式

本文作者為陳柏傑，由想想論壇授權轉載。

台灣未能加入世界衛生組織（以下簡稱 WHO）的議題，因武漢肺炎疫情蔓延而再度受到關注。本文將就「國際社會能如何協助台灣（台灣可向國際社會訴求什麼樣的協助）？」提出淺見。筆者認為就遠程目標來說，可往讓 WHO 脫離聯合國附屬組織的方向努力，藉此降低非必要的政治干擾，中短程目標方面，可促使 WHO 修改會員資格規章（membership），增設「個別衛生防疫領域」的會員資格種類，也就是針對導致目前台灣無法加入的問題環節，進行策略性的調整，製造出讓台灣能夠參與的空間。

台灣參與WHO的概況與問題所在

WHO 正式成立於 1948 年，是隸屬於聯合國的附屬組織，中華民國原為代表中國政府的創始會員國，但因聯合國中國代表權、2758 號決議文等相關原因，於 1971 年退出了該組織。1997 年起，中華民國政府開始積極推展台灣加入 WHO 的相關運動，然因受一中原則牽制，台灣至今仍未能成為正式會員。

2009－2016 年，WHO 曾透過每年發送邀請函的方式，讓台灣以觀察員身份出席世界衛生大會（以下簡稱WHA）。然而，WHA 只是 WHO 每年固定在 5 月召開的年會，台灣終究不能以正常會員的型態參與 WHO 通年的運作。加上這可能是中國政府默許下的特例模式，並非是一種能讓台灣恆久參與的模式。換言之，正因為是特例，才須要每年根據情境的不同來決定是否發送邀請函給台灣，這樣的特例模式非常脆弱，容易受外在政治環境的改變影響，例如 2016 年台灣政黨輪替，WHO 一直到會議開始前的最後一刻，才發送邀請函給台灣，而 2017 年以後，更是完全不再邀請台灣出席 WHA。

雖然台灣未能成為全球防疫體系的會員，但台灣這塊島嶼及 2300 多萬居民，卻是確確實實存在於地球上的一個「實體」。在地理位置上，這個「實體」位於人口移動頻繁的交通要衝，在經貿活動方面，這個「實體」也與世界各國有著極為緊密的互動，因此若要建構一個完整沒有破洞的全球衛生防疫網，勢必得設法納入台灣。然而，在兩岸問題短時間內無法解決的現況前提下，國際社會該如何繞過上述政治因素干擾，有效地將台灣納入防疫體系，便成為了全體人類的一道難題。

將台灣納入防疫體系可能方式：「個別衛生防疫領域」

根據 WHO 規定，會員共有三種：正會員國，副會員國，觀察員。若仔細檢視各種會員規定及對照過往推動台灣入衛的經驗，會發現由於國際法上中華民國與中華人民共和國之間的政府承認問題，台灣不管如何選擇，最後都會容易在類似的環節觸礁。該如何解決這個癥結，筆者提出以下兩個可嘗試努力的方向：

（１）降低 WHO 的政治成份

現今人類的生活方式，已與 1940 年代設置 WHO 時截然不同，特別是近年來，隨著交通運輸工具與通訊科技的不斷進步，地球上的「人」、「物」移動，變得更加大量且頻繁，新型態傳染疾病的跨境問題也隨之而生，形成人類必需面對的全新挑戰，因此人類本就有必要就不合時宜的規定進行修改。

也就是說，或許短時間內不容易達成，但就長遠來說，筆者認為未來國際社會或許可往讓 WHO 從聯合國的附屬組織中脫離的方向努力，藉此降低衛生防疫工作受政治因素干擾的風險，使 WHO 成為一個更能獨立靈活運作的國際組織。畢竟病毒要在人類間傳播並不會受國籍限制，若人類的防疫行為囿於傳統國家概念，便容易產生像是台灣這樣的防疫死角。

（２）增設 WHO 會員資格種類：「個別衛生防疫領域」

美、歐、日等主要強權國家，長久以來不斷聲援台灣參加，未來或許能將支持之意化成更具體的作為。這次因為肺炎疫情嚴重，也許接下來國際社會能有機會強壓中國反對聲音，讓台灣以觀察員的身份出席 WHA，但如同前述，特例模式有其不確定的脆弱面，另一方面，以台灣豐富的防疫經驗及高水準的醫療技術，讓台灣只當一個權利受限、消極參與的觀察員，對人類社會而言，是可惜之事。

筆者認為，不管是台灣政府在進行公開呼籲或私下遊說活動時，或是國際社會主動想要協助台灣的話，都可以往「促使 WHO 修改會員資格規章」的方向進行。換句話說，就是跳過國家地位方面的爭點，直接考量台灣特殊情況去增設會員資格種類的一個發想，這或許也是現階段較有機會達成的方式。

事實上，確實有一些政府間國際組織是中國與台灣同時並存其中的，如 APEC、WTO 等。這些國際組織因為會員資格並未設下只有國家才能參加的限制，因此製造出了台灣能夠加入的空間。例如 APEC 的會員資格規定並不是國家，而是「經濟體（Economy）」，WTO 規章允許參加成員可以是「個別關稅領域（The Separate Customs Territory）」，台灣便是透過這樣的方式參與其中。

假設 WHO 能比照 WTO 的作法，不限定國家為參加單位，增設「個別衛生防疫領域」的會員資格種類，台灣便能從現行會員資格的限制中解套，以「台澎金馬個別衛生防疫領域（The Separate Health Territory of Taiwan, Penghu, Kinmen and Matsu）」的名義加入。換言之，對於國際社會來說，鬆綁會員資格限制，將更能保持彈性，把更多的「特殊個體」納入全球安全治理的體系。

「要怎麼做才能讓台灣參加？」

筆者認為現階段持續強調「台灣很重要、應該要讓台灣參加 WHO」的效應有限，因為國際社會已普遍認知到防疫體系遺漏台灣的問題。反倒是「要怎麼做才能讓台灣參加？」才是目前更需要集思廣益的迫切問題。

針對這個問題，筆者認為降低 WHO 的政治成份與調整 WHO 會員資格規定——增設「個別衛生防疫領域」會員種類，或許會是一個國際社會能夠有效協助兩岸暫時擺脫政府承認爭議，並確保雙方都能被有效納入全球防疫體系的努力方向。