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政治與歷史背景造成發展差異:比較台灣與南韓的轉型歷程

南韓首爾。 圖片來源:Pixabay/作者:Funki50

台灣戰後初期經濟發展成績斐然,近三十多年來的民主轉型也被認為是一項重大成就,本文比較台灣與南韓的轉型差異。

二戰之後南韓與台灣經濟發展的途徑最為接近,兩地也一直互相比較與競爭。而至今為止,就人均所得增進的程度而言,兩地的發展成績仍可說是戰後後進地區之最。同時,兩者也被認為是後進發展型國家的代表性典範,而兩者也都差不多同時從 1980 年代開始了民主化的階段,都經歷了曲折複雜的政治轉型的歷程。

至今,如何評價兩者發展型國家轉型的成果?如前述,就此方面而言,台灣的轉型稱不上成功,而下文將呈現,南韓發展型國家的轉型是比較成功的,在各種轉折過程中,南韓較能維持政策的發展取向,使得產業升級成效較為優異。

正當拆除的「大中至正」字樣。
圖片來源:維基百科/作者:Kuaile Long

第一章的表 1.2 呈現了台韓等東亞四小龍從六十年代以來的年均 GDP 成長率,可觀察到四地在 1961 至 1990 年這三十年內,處於工業化初期的高速成長期,而在 1990 年代以來四地的經濟成長都開始趨緩,尤其是在 1998 年亞洲金融危機之後。

而中國大陸則是從改革開放後至今仍處於較初步的高速成長期。如前述,就經濟成長率做比較的話四地差異雖然有限,但是,1990 年代以來,新加坡的表現在各個時期中都居於領先地位,而南韓次之,台灣在各時期則幾乎皆居於四小龍的末位。同時,更關鍵的是台灣經濟比較缺乏動能,投資比例較低,且不像新加坡與南韓皆能維持發展取向,持續性地施行具有前瞻性的產業政策。因為新加坡有其城市國家的特殊性,在此將聚焦於條件相當的台灣與南韓進行比較。

圖片來源:中央社

戰後初期台韓發展模式的比較

一般而言,戰後初期台灣與南韓推動發展的模式高度相似,差異主要呈現在產業結構上的不同,即產業政策中是由何種企業擔任主角的差異。

南韓最終採取了政府支持財閥的發展策略,而國府則是採取較為平衡的三管齊下的做法,即國營企業—民營大企業—中小企業各有角色。

而這策略上的不同部分源於戰後初期兩地相關條件上有著相當的差異。

如前述,戰後初期國府具有高度的危機意識,這危機感一方面帶來了嚴酷的政治鎮壓,另一方面則使得國府高度關注分配的問題。國府因而採取各種措施,促使發展成果能夠較平均地分布,使得所得分配較為平均。例如國府在農村的土地改革大幅提高了自耕農的比例,日後也利用各種措施提高農戶的非農所得,壓低城鄉所得水準的差距;公部門的薪資結構相對扁平,上下差距不大;雖壓抑勞工運動,但容許甚至適時推動實質工資持續成長;扶植中小企業及勞力密集產業等。

圖片來源:中央社

若拿台灣農家平均每戶可支配所得與非農家的數值相比較,其比例從 1960 年代至今,都在七八成左右,是極少數能夠將城鄉差距維持在較低水準的後進經濟體。這當然是依靠非農業所得的成長,從 1969 年起,台灣農家每戶所得中,來自非農所得的比例,就開始超過農業所得了。此處無法詳細討論這些措施,不過因為中小企業的角色較受矚目,以下將就此稍做探討。

在戰後初期,南韓李承晚政府很快就將接收的日產幾乎全面私有化,以當時條件而言也必然多是低價出售,這些企業就成為戰後財閥體制的基礎。

大韓民國第 5~9 任總統朴正熙。
圖片來源:維基百科

在 1960 年代,朴正熙靠軍事政變上台後,開始積極推動經濟發展時,財閥已有相當規模,因而促使他採取了和財閥緊密結合的政策路徑。尤其是他在 1970 年代大手筆推動重化工業時,將發展不同產業的重任分別交給不同的財閥,並承諾政府將給予長期的支持。當財閥不斷擴大勢力範圍時,中小企業的空間必然受到擠壓。

南韓戰後的民主運動承繼了殖民時代的反抗運動,並未像台灣那樣被國共內戰與冷戰完全切斷,並且一直在延續進行。爭取民主的力量來自學生、勞工與教會,這三方面的反對力量都有其來自過去歷史的傳承。當時他們的中小企業力量薄弱,而大企業與政府緊密結合。

在台灣戰後初期,如前述,國府因各種因素而普遍採取平均主義。它將最重要的日產工業在接收後維持國有化,而未將其大規模私有化,這一方面是為了維續統治的基礎,也是延續大陸民國時期國營的傳統;另一方面也與其扶植私有企業的方針相符,即國府在台灣自始即扶植私有企業,但扶植的同時也要確保沒有企業會大到造成統治上的威脅。

因此國府在分配利益時,多試圖平均分配給各方勢力,使得私營大企業各自不會獨大,這樣的布局也給中小企業留下了較多的空間。同時,國營企業並未持續擴張,未擠壓私部門的空間。因此,戰後台灣的產業組織形成如下結構,即國營企業—私營大企業—中小企業,各有空間。中小企業的成長必須放在這背景來理解。同時,這樣的布局也有助於台灣戰後所得分配能夠較為平均。

台灣鐵路為國營企業。圖片來源:中央社

當經濟發展起來之後,社會比較有條件挑戰威權統治,要求分享權力,會有民主運動產生是各國普遍的現象,差別在於主導力量為何的問題。

在幾乎所有市場經濟國家中,大企業都會比較保守並會和政府關係較為密切,大企業也必然是政治力量拉攏的對象,政商勢力進而形成聯盟是普遍現象。相對於大企業,為數眾多而規模較小的中小企業必然和政府距離比較遠。

蓬勃的中小企業讓台灣製造業得以形成綿密的生產網絡,幫助撐起台灣的出口產業,然而,中小企業在各階段的產業升級中所扮演的角色卻是有限的。在台灣 1960 年代開啟的第一波出口導向成長中,中小企業出口各色各樣勞力密集產品,是出口的第一線廠商,而與此配合的產業升級,則是由他們的上游、較大型的中間原料生產者擔任。到了台灣進入高科技產業時,較大型的科技廠商成為第一線出口廠商,與外商及工研院合作移轉技術,而中小企業雖然仍然數目眾多,但轉而退居幕後,多數成為一般性零組件的供應者,並未能與大廠商合作開發技術、參與產業升級,同時其附加價值率遠低於大型廠商。

相較之下,財閥在南韓經濟則一直扮演重要的角色,占 GDP 的比例遠高於台灣,而中小企業的發展空間則一直受到很大擠壓。

雖說財閥之中有些如三星電子與現代汽車等,已經成功達成所被賦予的發展產業的任務,加入到世界一流企業的行列,但其高風險的財務槓桿操作,使得南韓不止一次陷入金融危機,同時財閥超比例的政治與社會影響力,也帶來負面的作用。

不過,如下一節將指出,在東亞金融危機之後,由金大中領導的危機處理的政策,執意糾正過去偏重扶植財閥的做法,也推出了扶植中小企業進入新興產業的政策。

首爾三星城。
圖片來源:維基百科

財閥的角色也牽涉到台韓在產業政策上另一顯著不同之處,就是國家冠軍隊(national champion)政策之有無,即政府是否扶植民族企業成為國際知名品牌。從朴正熙時代開始,南韓在扶植財閥的同時,也給予他們建立國際品牌的任務,而這牽涉長期的投入,也帶來較高的波動與風險,當然若成功也可能有較高的回報。

國府則在扶植私人資本之時,強調雨露均沾的平均式分配,同時危機意識使得他們注重經濟穩定。再則,國府具有偏安心態,台灣被當作一模範省來建設,而不完全承擔為中華民族建立國際地位的責任,因此從未推動國家冠軍隊的政策。這也應是台灣工業化的成果,除了台積電之外,主要是以擔任全球製造(尤其是高科技業的)代工者的方式呈現的原因吧。

若與南韓情況做比較,國民政府以中央政府規模來到台灣一省,它管控社會的能力有累積,經驗也甚為豐富,對於社會力量的掌控程度高,學生、勞工、教會等方面,都在他監督控制之下。尤其是早期將台灣左翼的反抗者消滅殆盡,使得這社會失去了左眼,失去了這重要的反抗反省的力量。同時,國民黨也在高度危機意識下,採平均主義式的發展模式,拉近城鄉、大小企業、與薪資水平間的差距。

在這背景下,才能理解為何台灣民主運動,會因而較少從社會或階級議題著手動員,因而較缺乏進步內涵,而走了省籍族群路線的民主化捷徑,這也轉過來深刻影響了經濟政策轉型的路徑。

本文摘自《台灣的不成功轉型:民主化與經濟發展》一書。

台灣的不成功轉型:民主化與經濟發展

  • 作者:瞿宛文
  • 出版社:聯經出版公司
  • 出版日期:2020/01/21

 

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