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《思想坦克》WHO抗疫荒腔走板與聯合國的中共化

圖片來源:Tedros Adhanom Ghebreyesus 臉書

本文作者為賴怡忠,由思想坦克授權轉載。

武漢肺炎展現中國對WHO的巨大影響力

世界衛生組織對於武漢肺炎的因應實在令人傻眼。撇開對台灣的歧視與惡意烏龍不談,我們只看到世界衛生組織秘書長頻頻感謝中國、讚嘆中國的發言,但對於是否宣布「國際關注之公共衛生緊急事態」卻延宕再三,直到中國已經宣布武漢封城,疫情在七天內從五百例跳升到七千七百例,並擴散至二十三國後,才不情願地宣布。

而宣布「國際關注之公共衛生緊急事態」後,還是強調不要對中國採取旅遊限制。只是這時包括美、加、澳、歐盟等國或地區都逕行宣布自己對中國的旅遊禁令,無視世衛組織的建議。

有人認為這是世衛祕書長譚德塞的親中態度所至,並提到譚德塞任世衛秘書長前,在擔任衣索比亞外長時,與北京因中非合作項目而建立了密切關係。之前他在競選祕書長時也需要中國的支持,加上世衛組織需款孔急,會十分期待中國的捐輸。世衛組織秘書處的高階主管之一也是由前中國官員出任。

從這些角度來看,中國對世衛的影響力自是不可小覷。

在中國扶持香港衛生局長陳馮富珍於2007年擔任世衛祕書長後,世界衛生組織面對大規模疫情問題的反應能力就始終為外界詬病。經費使用狀況更被抨擊具有中國特色的不透明性。固然譚德塞本身的背景及其想要努力的重點,不是大規模傳染病,而是期待健康醫療的全人類覆蓋,反映了典型的開發中國家期待,但也因此使美國不再支持其競選秘書長。

譚德塞的專長與想專注的領域自然使其對這個疫情比較沒能力應對。但即便如此,其舔中程度依舊令人傻眼。這也反映了中國對世界衛生組織的巨大影響力。

聯合國的中國化現象引發關注

世界衛生組織是聯合國底下的專門機構,雖然獨立運作,但是屬於經濟與社會委員會(ECOSCO)的領導協調。以中國近幾年來積極對外發展影響力,包括國際民航組織秘書長、以及先前的國際刑警組織秘書長等都是中國人,這不禁使我們懷疑,中國對聯合國組織及其附屬專門機構的滲透程度到底有多高。

從2018年開始,歐美等學界注意到中國對聯合國組織影響力日漸坐大的現象。美國新安全中心(CNAS)在去年發佈一份《聯合國的中華人民共和國化》(People Republic of the United Nations)研究報告,歐洲外交事務協會(ECFR)更早在兩年前的四月,就發佈了《聯合(中)國:一種對國際秩序的願景》(The United Nations of China: A Vision of the World Order),荷蘭的國際關係研究中心(Nederland Institute of International Relation, Clingendael Institute)也於前年(2018)年底發佈了《具中國特色的聯合國?》(A United Nations with Chinese Characteristics ?)。

對於中國在聯合國影響力的擴大,包括北京如何透過聯合國改變國際交往規則與默契,運用聯合國資源為其國際政策取得正當性與外界支撐,並置換若干國際秩序核心價值的內涵與實踐的優先順序等作為,提出初步的分析。

共同結論是當聯合國正被西方國家棄若敝屣時,中國正積極介入以改變聯合國,如果沒有作為應對,以中國力量與政治意志的強悍,聯合國被中國化是遲早的事。

圖片來源:中央社

從 UNDESA 與經濟與社會委員會(ECOSOC)開始的滲透

從2007開始,中國積極在聯合國及其相關專門機構攻城掠地,奪取秘書處高階位置,從內部運作上直接掌握聯合國及其相關組織與專門機構的指揮權。對台灣的直接影響當然就是不論我們想要加入聯合國,或是務實地想要從專門機構入手,都不得其門而入,甚至聯合國本身就直接對台灣產生門禁,逬出一個不承認台灣護照,要持台胞證才能進去的奇特要求(但當有人真的持台胞證要進入聯合國時,又被說這不是護照而被拒絕),以及過去當要去旁聽世界衛生大會時,對台灣記者產生諸多限制的狀況等。

中國進擊聯合國及其相關單位,根據《自由時報》的整理舉其大者,例如中國掌握聯合國副秘書長與助理秘書長各一人(劉振民、徐浩良),也掌握國際民航組織(ICAO,柳芳)、世界糧農組織(FAO,屈冬玉)、國際電信聯盟(UNITO,趙厚麟)、國際貨幣基金會(IMF,林建海)、聯合國工業發展組織(UNIDO,李勇)的秘書長位置(沒包括先前中國自己抓起來的國際刑警組織Interpol主席孟宏偉),也擁有世界知識財產權組織(WIPO,王斌穎)、世界銀行(WB,楊少林)、世界貿易組織(WTO,易小淮)、國際奧會(IOC,于再清)、亞洲開發銀行(ADB,陳詩新),國際貨幣基金會(IMF,張濤)的副行長、副主席或是副秘書長的位置。比較起來,中國在世界衛生組織(WHO)、世界氣象組織(WMO)、與聯合國教科文組織(UNESCO)都「只」有一個助理秘書長或是助理總幹事(任明輝、張文建、唐虔),與中國在其他組織所擁有的位置相比,實在不值一提。

眾所周知,要掌握一個單位,就是去掌握這個單位的日常運作機構,這可以看到中國對於參與聯合國相關組織的秘書處事務,是從2007年中國拿到世界衛生組織秘書長(陳馮富珍)之後,開始積極展開的。以上的職位都是在2007以後陸續出現。

有人說因為中國崛起,現在已經是安理會常任理事國海外回合任務的最大貢獻者,日常有三千多名軍事與警察人員在世界各地進行維和任務。中國也是聯合國經費的主要捐助者之一,現在更是超越日本,成為第二大經費支持國。因此很自然中國會想要在聯合國體系尋求更大的代表性。畢竟在聯合國中,中國的被代表性是不夠的(under-represented)。

但如果看到中國從2007以後的大規模進場,實際上與當時潘基文擔任聯合國秘書長的作為若合符節。韓國為潘基文爭取聯合國秘書長一職需取得中國支持。潘基文與中國是否有私下約定外界無法確定,但潘基文上任後立即任命沙祖康(就是在2003年世界衛生大會針對SARS議題回頭對台灣記者咆哮「誰理你們」的那位仁兄)為聯合國副秘書長之一,主管經濟與社會事務部(Department of Economic and Social Affairs,UN-DESA)。自此以後,UN-DESA就變成保留給中國的特殊席位,包括 2017 年聯合國新任秘書長就職後,這個位子同樣保留給中國的前外交部副部長劉振民。

荷蘭國關中心的研究報告指出,UN-DESA 在中國長期占據下,中國籍人士大量進佔其下的各部門,進而影響其中立性,特別是在聯合國視為重點的發展政策上。由於 UN-DESA 需要準備報告給聯合國主席、秘書長,以及聯合國經濟與社會理事會(ECOSOC),本質類似聯合國的智庫,不僅可以影響主席對於聯合國事務的執行方向,更因為多個聯合國專門機構是屬於「經濟與社會理事會」(ECOSOC)之下,使其對這些「獨立專門機構」有延伸性的內部影響。

如果看到世界衛生組織(WHO)、世界氣象組織(WMO)、聯合國農糧組織(FAO)、世界知識財產權組織(WIPO)、國際民航組織(ICAO)、聯合國工業發展組織(UNIDO)、國際電信聯盟(UNITU)、世界銀行(WB)、國際貨幣基金會(IMF)、聯合國教科文組織(UNESCO)等都在「聯合國經濟與社會理事會(ECOSOC)」下,就應該可以猜測出中國是如何利用擔任聯合國副秘書長主導經濟與社會事務部的職務,開始對與其業務相關的聯合國組織與獨立專門機構順藤摸瓜,除了利用中國自身的經濟力,以及這個職位所賦予的資源,與其他力量展開協商交換,而陸續搶占這些單位秘書機構的重要位置。

但如說這是中國單方面取得的成就也不完全是事實。因為根據荷蘭國關中心的研究,聯合國經濟與社會事務部(UN DESA)是在 1997 年的新創單位,過去在聯合國算是弱勢部門。而這些與社會、經濟、文化等相關的專門機構也都算是聯合國相關機構的邊緣單位,稱其為「孤兒單位」( Orphan Agencies),本身不被西方國家重視,經費還常常沒著落。

例如美國、加拿大、法國在 90 年代先後離開了「聯合國工業發展組織」(UNIDO),至今留在 UNIDO 的西方國家剩下荷蘭、德國與接近西方國家的日本。而 2017-2018 世界衛生組織(WHO)的兩年度預算只有 44 億美金,這個預算還不一定會全數撥下,因為運作經費主要來自志願捐款。也因此當比爾蓋茲基金會願意捐助一千萬美金時,世界衛生組織秘書長是喜出望外,如大旱之望雲霓。

既然西方國家不重視,會被中國趁虛而入也就很自然。對不少倚賴聯合國援助的發展中國家來說,中國願意填補空缺,更是歡迎都來不及了。

圖片來源:中央社

運用聯合國支援其「一帶一路」計畫

中國進擊聯合國的重點不僅在於掌握秘書處,更不是主要為了攔截台灣(攔截台灣是其順便為之的副產品),還在於利用聯合國為其外交作為提供國際支撐。這其中最明顯的就是「一帶一路」計畫。

透過掌握聯合國經濟與社會事務部(UN-DESA),中國開始把其「一帶一路」的計畫透過聯合國來執行,或是爭取聯合國委其背書。這在西方國家從2017年以來逐步提升其批評「一帶一路」的力道,以及若干受眾國出現拒斥與反對中國的聲音後尤然。

中國透過掌握UN-DESA位置的戰略制高點,在2015年讓聯合國的「2030永續發展目標」採用了「一帶一路」的基本作為,意即聯合國如要實踐其2030的永續發展目標,就是去支持「一帶一路」計畫。聯合國秘書長出席2017年的一帶一路會議,提到中國對於形塑聯合國2030永續發展目標的關鍵作用。聯合國副秘書長劉振民在2018年的演講中,更指出要同步結合「一帶一路」與聯合國的「2030永續發展計畫」。會把一個國際計畫與某一國家的單一作為出現這麼緊密的結合,在聯合國歷程是很少看到的。

除了透過聯合國經濟與社會事務部外(UN-DESA),中國也與聯合國開發計畫署(UNDP),以及與聯合國工業發展組織(UNIDO)簽署了「一帶一路」的合作備忘錄。其中與聯合國開發計畫署的備忘錄還是來自剛升任聯合國助理秘書長,在當時擔任聯合國開發計畫署亞太辦公室主任(UNDP-Asia Pacific)的徐浩良。這些作為顯示中國是如何利用聯合國的組織與資源以推動「一帶一路」。

特別是當中國本身經濟出現狀況,無法如過去般投注巨資,而且也面對西方國家的批評時,會更利用聯合國,一方面運用這個最大的多邊機構為其作為提供正當性,以反擊西方國家的抨擊,同時也利用聯合國資源的挹注,本質上就是利用其他國家捐獻的資源,為其一帶一路計畫提供新的支撐。

中國治理模式正透過聯合國體系對外擴張

中國大舉進擊聯合國及其相關組織與專門機構的問題不止於利用這些機構延伸中國影響力,或是利用這些機構來執行中國的外交政策,最大的問題在於中國利用這些機構為中國的治理模式背書,甚至幫助其輸出中國模式。這個問題在聯合國人權委員會(HRC)以及人權相關議題上,最為顯著。

聯合國人權理事會(Human Rights Council)於2006年成立,中國自始就是成員國,且持續連任,從2006至今,除了在2013年因連任只能一次的限制而迫使中國暫時缺席外,中國一直都是47個會員之一。在這47個會員國中,亞非佔了26國,歐洲有13國,其中六席是給東歐國家。以中國對於亞非的經濟外交,加上其與中東歐「16+1」論壇,與「一帶一路」計畫的挹注。中國對於聯合國人權理事會(HRC)的影響力自然大增。

在這些因素下,習近平於 2017 年一月先是在日內瓦演講提出「建構人類命運共同體」(building a community of shared destiny for mankind),並闡述其意義就是「發展是所有國家的最高優先」。之後接著有140國家(就是G77)在中國領導下發表共同聲明,直接把習近平先前提出「建構人類命運共同體」(building a community of shared destiny for mankind)的這段文字放入,以形成世界的多國支持。之後再於同年六月,在聯合國人權理事會(Human Rights Council)以 30 票贊成,13 票反對, 3票棄權的方式通過由中國發起與主導的決議案。這個決議案將發展置於人權之上,呈現典型中國將經濟發展高於人權,以及國家主權高於普世人權的觀點,也是直接將習近平的主張變成聯合國決議。

中國在 2007 年的三步走策略,顯示北京不僅意圖直接改變聯合國對於人權的理解與實踐意涵,更是直接將本身的想法透過聯合國背書得到正當化,之後再利用聯合國及其相關組織與專門機構,將這個概念轉化為政策實踐,例如先前利用聯合國經濟與社會事務部(UN-DESA)、聯合國經濟與社會理事會(ECOSOC)、以及其所掌握或具影響力的其他專門機構,例如聯合國工業發展組織(UNIDO)、聯合國開發總署(UNDP)等,是怎麼在幫助其「一帶一路」計畫的。

這也表示中國所謂的其治理模式對國際的輸出,習近平提到的「建構人類命運共同體」等,不是簡單的口號或是期許,而是有縝密計畫的步步作為。積極利用聯合國體系完成中國的戰略目標,並讓原先創建者的西方變成聯合國的少數,透過置換基本價值的概念與內涵,使中國治理模式取得正當性,並透過聯合國對其背書與邊緣化西方民主國家在聯合國的角色,進一步在價值戰場上反擊西方世界。因此現在的問題反而不是中國拒絕民主化,而是如何面對中國反民主化向世界的進攻的問題。

如果沒了解到這個問題的嚴重性,中國其他作為就可能像是一波波的偷襲讓理念相近國招架不住。例如今年是否會出現中國利用其在國際電信聯盟(ITU),或是聯合國工業發展組織(UNIDO)的優勢位置,搞出個把華為變成聯合國 2030 永續發展目標有關 5G 設置的國際合作主要廠商呢?一旦這個情形出現,屆時華府就無法像現在一個接一個說服就能處理的。

中國對聯合國影響力大增,台灣需從頭思考

中國在 90 年代對多邊組織深感疑慮,在聯合國也不活躍。到了 1999 年提新安全觀後,開始對多邊組織產生新的積極性,但那時還是以小型與新型的多邊工作為主,例如對上合組織(SCO)的參與。隨著中國國力日增與越有自信,其在國際組織的活動也漸趨積極。但對於聯合國的積極活動,比較像是習近平上上台後的新發展。

中國影響力大增,甚至有辦法驅逐美國,或是以己之力通過對其有利的決議案,與提升自己在聯合國相關組織與專門機構秘書處的存在感,甚至享有獨占權或是否決權等,是台灣面對聯合國相關的多邊組織議題的新考量。現在的問題可能不是美國願不願意支持,而是即便有美國的支持,也可能無法完全逆轉中國利用聯合國及其相關機構狂幹台灣的趨勢。與其在聯合國及其相關單位內被中國及其同路國家凌遲,台灣是否要思考聯合國以外的道路來處理國際參與問題呢?

當然,在全球化時代,聯合國及其相關機構幾乎壟斷了主要的國際交往之規則設定與會議,與冷戰時代聯合國的功能有限是大相逕庭的,這也讓我們在處理這個問題時會變得更複雜。

前北約秘書長,也是前丹麥總理的拉斯謬森(Rasmussen)提到現在民主國家必須聯合起來,這一點是確實的。他也成立了「民主聯盟基金會」(Alliance for Democracy Foundation)」。

基本上新的全球化規則設定,不能由非民主的極權國家主導,某種程度的民主壟斷(Democracies Monopoly)是必須的。

台灣可能要花更多心力與理念相近的民主國家合作,起先在相關經濟、社會、文化與發展等領域,建立多邊合作機制,以這些機制所建立的多邊聯盟為核心,向中國主導的全球化數位極權治理模式發動反擊。

台灣不需要個別的國際參與策略,而要理解到台灣現在的困境實際上是民主國家面對獨裁統治模式進行各個擊破的困境,與其單一的推動加入某些國際組織,可能也需要建立一個民主合作的國際防線,深化台灣在這個防線的角色,之後才能有機的利用這個防線,對中國對台的國際隔離惡行發起絕地大反攻。

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