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《思想坦克》中美貿易戰下的環境因素

圖片來源:Pixabay

本文作者為趙家緯,原文標題:中美貿易戰與氣候變遷,由思想坦克授權轉載。

隨著美國對二千億美元中國商品提高關稅至二十五% 的生效,中美貿易戰不斷升級。因兩國 GDP 合計達到全球的三分之一,各方均關注中美貿易戰對全球產業鏈的衝擊。

但另一方面,中國與美國的溫室氣體排放量分占全球的 29% 與 15%。且依據瑞士伯恩大學學者 Fernández-Amador 等人分析,2011 年時,中國的碳排放量中有 22% 是因為生產產品出口所致,其中以美國為最大宗。由此可知,中美貿易戰除將重寫全球政治經濟版圖以外,亦將對氣候變遷此全球關注的鉅變挑戰,具有不可忽視的影響。因此分析中美貿易戰對台灣利弊得失之時,亦須帶入環境視角,方可全面性的研議臺灣的因應對策。

中美貿易支配全球碳排放流動。圖片來源:Davis& Calderia 2010

貿易戰的環境評估

聯合國環境規劃署(UNEP)指出貿易政策對環境的影響可分為以下四個層面:

產品效應(Product effects):貿易標的物對環境的直接影響。正面的例子為汙染防治設備的貿易行為,可協助進口國提昇自身汙染能力。但另一方面,國際貿易也促使了有害廢棄物、電子廢棄物的跨國流動,導致環境負面衝擊。

規模效應(Scale effects):因著國際貿易之因素,國內所生產的產品潛在市場增加,故整體經濟活動之規模將會提昇。而規模效應對環境影響主要有二:正面影響是生產效率的提昇,負面影響的則是特定汙染性產業規模的增加,將耗損該國之環境涵容能力。

結構效應(Structural effects):貿易自由化會導致該國經濟結構改變。但若使貿易政策施行後,導致汙染性產業佔比增加,則對環境會產生負面衝擊。另一方面,若出國產品至永續消費意識較高的國家,因著消費者對綠色產品的需求量較大,將促使產品出口國改進其製程,減少環境衝擊。

直接效應(Direct effects):直接效應是指貿易過程,運輸設施直接排放的汙染物。近年來,因國際貿易量之增加,如何管理國際航運所排放出的傳統汙染物與溫室氣體亦廣受重視。

若從臺灣視角看,首先須關注的是中美貿易戰的產品效應,主要的影響乃是全球太陽能是否會受到關稅的波及,延宕成本下降趨勢,致使成長率不如預期。而美國已於去年度針對進口太陽能電池與模組課徵 30%關稅,但依據國際再生能源總署最新再生能源發電成本分析,2018 年時太陽光電平均發電成本仍較 2017年減少 13% 左右。降幅雖較 2017 年時為緩,但 IRENA 的報告中還是指出:太陽光電發電成本甚至可於2020年時降至每度 0.048 美元,比燃煤電廠的發電成本還低

然而對臺灣而言,中美貿易戰在環境面的影響,還是在於規模效應以及結構效應,需細部分析在貿易戰下,重回臺灣的製造業的能資源需求,是否在台灣可承載的範圍。依據紐約市立大學經濟系周鉅原教授的分析,在中美貿易戰升級下,臺灣的出口量會提升 0.6%、勞工薪資可提升 0.33%~0.36%、GDP 則可增加 1.3%。但若細部分析對各產業的影響,依照周教授的分析,出口增長最多的行業別分別為電子業、精密機械業、化材業、煉油業等,而這四個產業占臺灣排碳量分別為 10%、2%(以金屬製品業計)、15%、2%,合計約 30%。因此大舉擁抱中美貿易戰所帶來的臺灣回流效益時,更需進一步檢視其背後的環境衝擊。

鮭魚還是鱷魚?慎思臺商回流的環境影響

為因應貿易戰所誘發的台商回流潮,跨部會成立的投資臺灣事務所專案辦公室,負責執行「歡迎台商回台投資行動方案」,提供企業返台投資所需的客製化服務。但該行動方案中,面對廠商回台後的水資源議題上,是採用「確保產業投資所需用水無虞」以及「專人協助加速用水計畫申請」兩原則,強調進駐非屬已有用水計畫之園區,且每日用水量 300 噸以上案件,由水利署專人主動協助,以 1 個月內完成審查為原則。

面對電力需求上,則是以「加速用電取得」為原則,要求台電公司透過單一窗口及專案控管,將用電計畫書核供函作業時間,高壓案件將由 2 週縮短至 1 週、特高壓案件則由 2 個月縮短至 1.5 個月內函復。

從上述因應水電的原則之中,則可見當前經建部門又重蹈「為了企業需求我們奉上所有」的思考,未將臺灣正在積極推動的「循環經濟」與「能源轉型」政策,同步納入台商返台投資審查過程的原則之中,要求其返台投資亦需符合一定的能資源效率。

以水資源為例,於「產業穩定供水策略行動方案」中,訂有「加強提升工業用水回收率,由 70% 提升至  80%」之政策目標。故於投資審查之中,應要求返台投資的廠商說明其工業用水回收率的規劃,訂定產業別的最佳可行技術標準,要求廠商遵循。而於電力方面,依據《能源管理法》第十五條之一及第十六條明文規定,大型投資生產計畫之能源用戶新設或擴建能源使用設施,應製作能源使用說明書,經中央主管機關核准後始得新設或擴建。

但目前在投資臺灣事務所中,對此制度隻字未提,且又於行動方案中壓縮用電計畫書核供函作業時間,無形之中將限縮「能源使用說明書」審查制度的能源管理效力,不利於達到目前設定的每年能源密集度進步 2.4% 以及電力密集度進步 2% 以上的節能目標

另一方面,針對現行整體電力供給規劃,主管機關認為即使核電機組如期除役,且納入台商回台因素後,電力需求年增率將達到 1.8%、尖峰負載將達到 1.3%,但在燃氣電廠增建的條件下,未來備用容量率仍能保持在 15% 以上,確保供電無虞。由於目前備用容量率估算時,仍低估太陽光電於夏日尖峰時的貢獻度(亦即淨尖峰能力)。只要合理反應太陽光電淨尖峰能力,即使尖峰抑制成效不彰,尖峰負載成長幅度與電力需求年增率相近,仍可確保備用容量率達到 15% 以上。但當前能源轉型不是只有非核而已,還需要減煤。

若比較能源局於「106年全國電力資源供需報告」以及「107年全國電力資源供需報告」中所提出的 2025 年電力結構,則發現因電力需求增長,再生能源與燃氣的發電量雖較先前政策規劃時增加 70 億度以及 126 億度,燃煤發電量仍較先前的規劃值多增加 53 億度。亦即為了吸引台商返台投資,寧願犧牲減煤進程。此舉無疑是又重返過往為了「犧牲環境品質,吸引投資」的加工出口區舊經濟典範

然而先前提出 2017 年全國電力資源供需報告時,其背後的社會經濟參數,是假設 2021~2025 年期間的年均 GDP 成長率可達到 2.58%。產業結構上,亦考慮電子業在2020年前的年均成長率達到 6.0%,2021~2025 年的年均成長率可達到 3.9%。

在這樣的假設條件下,仍可藉由積極的電力需求管理,將未來用電量成長幅度抑制到 0.5%。現在即使大舉吸引台商返台投資,也不可能讓年均 GDP 成長率增加至 3%。既然貿易戰帶來的規模效應,尚屬可管理的幅度之內,能源主管機關不應該棄守積極節能的目標,而應以能源轉型政策把關者的思維,介入臺灣返台投資審查程序,提升產業能源管理量能

圖片來源:作者

風雨欲來的碳關稅

在全球同時面臨貿易戰以及因應氣候變遷兩大挑戰之時,「碳關稅」(Carbon Tariff)的討論亦又浮上政治議程之中。目前美國民調居先的民主黨總統候選人前副總統John Biden,在其氣候政策中就已經提到「無法再將貿易政策與氣候目標脫鉤處理」(We can no longer separate trade policy from our climate objectives),強調美國一方面要促使其本土污染者需承擔碳排放的成本之時,二方面會針對未能履行其氣候與環境義務的國家出口至美國的碳密集商品,課徵碳關稅(carbon adjustment fees)或施以配額限制。而法國總統馬克宏也倡議,進口至歐盟的產品,應針對未訂定碳定價措施的國家課徵碳關稅。

反觀臺灣,雖已於溫室氣體減量與管理法中,賦予主管機關推動總量管制與交易的權責。各部會亦於「溫室氣體減量推動方案」中提出「推動綠色稅費制度」,研議開徵能源稅或碳稅之可行性,或是透過溫管法修法徵收碳費或溫室氣體管理費。但如今溫室氣體減量與管理法立法,即將於7月1日屆滿四年,卻仍未見任何具體方案與時程。

歐美當前氣候變遷議題的龐大政治影響力,促使碳關稅重回政治議程。若臺灣執政者仍不願意面對啟動總量管制與交易以及能源稅的必要性,即使在這波中美貿易戰大舉吸引了台商返台投資,也將會無法因應 2020 年後,新一波的氣候貿易戰。

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