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《思想坦克》中選會機制不足與角色失靈?談公民投票法修法草案該如何改善

圖片來源:Observers.監票者聯盟 臉書

本文作者為詹順貴,原文標題:中選會機制不足與角色失靈?談公民投票法修法草案該如何改善,由思想坦克授權轉載。

鑒於去年選舉與公投的慘痛結果,讓行政院決定修正《公民投票法》,但提出的草案(以下簡稱院版)過於偏重技術性細節規定,反而對已凸顯出機制不足的實質問題,未對症下藥,難免治絲益棼。

院版拿掉公投硬性綁大選、增加公投案簡稱規範以防宣傳不實、解除綁大選時公務人員應過半的限制等修正內容,可予肯定;將公投案公告成立後 1─6 個月內舉行公投的限制放寬至 3─6 個月內,方向也值得贊同;但因事涉政府與提案或利害關係團體有無充裕時間進行社會對話,讓人民充分正確了解公投案的意義、通過的效益與影響,以便公民做出正確決定,投出真正民意。

依個人所見,必須再配套增訂相關目的事業主管機關應針對每一項公投案,提出有關該項公投案的完整政府資訊與詳實評估供民眾取閱,並積極對外說明的規定,因此,僅 3─6 個月仍然太短,應再延長為 6─12 個月。

增訂公投案簡稱,似乎是因應擁核團體用不實的「以核養綠」包裝「擁核貶綠」公投,在成功誤導社會大眾後,最近又提出「核能占比應不低於燃煤」的「藉煤增核」公投,又對外謊稱是「核能減煤」,中選會卻完全束手無策的措施,但同步刪減理由的字數,豈非讓提案領銜人更難將緣由與想達成的目的寫得完整清楚?或更有藉口寫得模糊不清,以期誤導社會?

去年大選以核養綠公投連署書。圖片來源:中央社

至於檢附身分證影本的爭議,目前院版第 9 條第 5 項規定提案人一定要檢附,理由是為了防偽;連署時,雖然已增訂應建置電子連署系統,但究竟採電子連署或應檢附身分證影本的連署名冊方式進行,院版第 12 條第 2 項規定交由提案人的領銜人決定。

問題是,既然已要求中選會建置電子連署系統,何須同時保留應檢附身分證影本的連署名冊方式?

為何提案人提案時不能也一併適用?如為防偽,搭配電子簽章或自然人憑證不能防杜嗎?又或增訂由第一階段的全體提案人或領銜人應擔保資料正確率,於錯誤超過一定比例(如3或5%),其提案即失效的規定呢?單純基於認同公投議題,即提供身分證影本給陌生人,反而易生個資外洩或讓別有居心的領銜人重製挪用身分證影本等弊端,而且,也會讓各地戶政機關多增一層核對上的負擔,實無必要。

真正令人擔憂的,是機制不足與機關失靈問題。先談機關失靈現象,舊法明定公民投票事項由公民投票審議委員會認定,馬政府畏懼人民公投,因此,公民投票審議委員會在第一階段審議提案結果,幾乎每案必駁,更加坐實「鳥籠公投」之譏。因此,2017年12月12日修法時,公民投票審議委員會便直接被刪除。

但過猶不及,現在改歸由中選會直接認定。於去年有關反同的公投提案,中選會依《公民投票法》第 10 條第 2 項舉行聽證時,期待登記同性結婚的人或婚姻平權的倡議團體希望以利害關係人參加聽證,卻沒被准許。又如最近成立,可以進行第二階段連署的「你是否同意『廢止核四計畫,其廠址作為再生能源(地熱、海洋能、太陽能等)發電、觀光、研究、博物館等用途』的政策」與「您是否同意核四啟封商轉發電?」。

前者,雖試圖用雙括弧取巧,但核四計畫的廢止與廢止後的廠址應如何利用,明顯是兩個不同事項;後者,核四需啟封,是因為要複決推翻馬政府時代的封存政策。但核四封存前並非已經處於正式運轉狀況,事實上啟封後也根本無法直接商轉發電,仍需購料繼續興建。縱使能興建完成,還需經過終期安全分析報告審查與試運轉合格,才能發給執照,正式運轉,所以,也屬於一案二事項。也就是說,原本不該通過如此的二案,中選會卻都未善盡把關職責,讓原本可以避免的無謂社會動員,持續加深對立。

制度不足部分,除前已提及必須再配套增訂相關目的事業主管機關應針對每一項公投案,提出有關該項公投案的完整資訊與詳實評估供民眾取閱,並積極對外說明的規定外,院版雖增訂「公民投票涉及人民之權利義務者,不得違反以締結、經總統批准或公布之國際人權公約及施行法規定。」作為一般法律案得複決廢止的特別規定,但由於許多人權議題,例如應否繼續執行死刑或廢除死刑,強拆迫遷與適足居住權,歧視與婚姻平權等,社會乃至司法都還沒有共識,將之排除於公投事項,會否反而讓政府更消極落實人權公約規範?其實涉及人民權利義務的事項,未必都不能公投,只是應明確排除明顯涉及少數人基本權的事項。如《公民投票法》第 1 條第 2 項涉及原住民族權利者不得違反《原住民族基本法》規定,即是在保障少數權。

另外,應賦予主管機關更多並更明確的公投提案審查權責,如增加是否符合公投基本屬性(是重大政策或立法原則的創制?重大政策或法律案的複決?此涉及政府後續有無需要做必要處置)、重大政策創制案有無違反法律強制規定等審查事項。

全國性公投案,則應增訂至少分區舉辦 3 場公開且可直播的聽證,並如林佳和教授所建議,應更細緻規範公投的聽證程序,放寬利害關係人參與辯論或第三人評述的機會。以及增訂公投事項有違憲疑慮時,因該公投事項之通過導致基本權受限制之人,也能比照《公民投票法》第 30 條第 2 項聲請司法院解釋;與課予公投提案人應誠實說明公投提案內容,禁止誇大不實宣傳,如違反可處罰鍰並命改善,拒不改善則可撤銷該公投提案。

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