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《思想坦克》台美關係新紀元──從《台灣關係法》到《台灣保證法》看台美關係發展

圖片來源:中央社

本文作者為賴怡忠,原文標題:台美關係新紀元──從《台灣關係法》到《台灣保證法》看台美關係發展,由思想坦克授權轉載。

在《台灣關係法》立法四十周年之際,美國眾議院通過《台灣保證法》(Taiwan Assurance Act of 2019,H.R. 2002),與《再確認台灣關係法》(H.Res. 273)。《再確認台灣關係法》(H.Res. 273)主要是表述眾院意見,較不具約束力。相對來說,《台灣保證法》本身是個法律,如果「能」與參院版達成合意,成為法律的機會不小,屆時其內容對行政部門有明確要求展開行動的部分,就會是外界關注的焦點。

近幾年來隨著美中關係日益惡化,以及中國對台灣壓力日增,美國國會的挺台法案數量與質量都大幅增加,不論是以附屬在其他法律的涉台條款衝關(例如 2016 - 2018 的《國防授權法》)或是單獨立法通過(《台灣旅行法》,TTA),還是包裹在美國對亞洲政策的整體法律之內,例如《亞洲再保證法》(Asian Reassurance Initiative Act)等,與 90 年代多以不具約束力的國會決議方式行之的作為,可以看到現在的特徵是將挺台議案法律化,法案內容具體化、法案內要求行政部門的作為明確化等發展,這是 90 年代我們對美國會外交難以想像的。

記得 1999 – 2000 美國會正在辯論《台灣安全加強法》(Taiwan Security Enhancement Act)時,當時台灣從事與觀察國會外交者莫不屏息以待,因為那是 1979 年通過《台灣關係法》後首次出現涉台「法案」,而不是涉台「決議案」,有些許可能在國會過關。但當時最大的風波也只是在眾院外委會的Mark-Up。

筆者有幸在那時當場目睹民主-共和兩黨在 Mark-Up 過程的激烈交鋒,包括在野共和黨對行政部門官員(那時是代表國防部的坎貝爾與代表國務院的羅斯)的嚴厲攻擊。但這個眾院外委會的 Mark-Up 與動輒由眾院或參院通過涉台法案的今日相比,可說是小巫見大巫。這已代表支持台灣挺過中國壓力,已經是共和黨與民主兩黨的共識了。

在《台灣關係法》立法四十周年之際,美國眾議院通過《台灣保證法》(Taiwan Assurance Act of 2019,H.R. 2002),與《再確認台灣關係法》
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《台灣關係法》是少數美國會主導對外事務的正面教材

美國是三權分立的民主體制,理論上來說,既然是分立互相制衡,則立法權也可以對外交事務有所著墨,但實際上的憲政運作在國防外交的權限規定,多放在行政部門身上,只有在國際事務牽涉到內部事務時,立法權可以透過對國內事務的相關立法達到對國際事務的影響效果。

在美國還不是個國際咖時,攸關內政的法律對國際事務是沒有多大影響的,但當美國變成舉足輕重的國際力量,各國與美國的交往既深且密,加上美國的經濟與文化資源是維持某些國際體系運作的關鍵時,美國可以透過內部法律對國際事務造成實質影響。

這也意味著美國會是透過對美國內部事務的立法取得對國際事務的影響效果,而《台灣關係法》卻是一個非常特殊的案例,

這是規範美國與一個外國政體及其所管轄人民之關係的法律。相當於國會對某一個涉外關係進行框架性的直接立法。

由於對行政權力有一定的重疊,在《台灣關係法》立法時,當時的卡特政府實際上對此非常不喜歡,甚至部分業管官員將其視為是美國與一個即將被併入中國的區域,在其「轉換期間」對美國與該區域關係的暫時性規範舉措。是台灣人民在這段期間的經濟努力與政經社運所帶來的政治轉型,使台灣不僅沒有消失,國力還大幅成長成為世界前二十五名的中型強國。

《台灣關係法》正是讓被斷交的台灣得以存活並強力發展的重要關鍵。

正因為美國國會少有對外事務直接立法,且結果是這麼令人驚豔的例證,因此台灣與《台灣關係法》已經成為美國國會處理對外事務重要的成功典範,對美國國會的意義非同小可。以現在的氛圍來說,《台灣關係法》已經類似美國國會的心肝寶貝。美國國會在冷戰時代有一些極具國際戰略意義的典範性立法,例如《高華德─尼可拉斯國防部重構法》(Goldwater-Nichols Act,1986)、《Jackson-Vanik Amendment to the Trade Act 1974》(對非市場經濟,特別是針對共產主義國家的貿易處理法)等,現在《台灣關係法》大概已被認為具有這個地位。

《台灣旅行法》與《台灣關係法》的縱向繼承及橫向分工關係

但《台灣關係法》立法至今已歷四十年,與冷戰(1950 – 1990)同壽,「一中政策」歷史更久遠,當時立法的國際與兩岸背景與今天大相逕庭,其能否應對今天的挑戰,過去一直有質疑的聲音。而過去也不乏有立新法的前例,例如 1999 – 2000 年的《台灣安全加強法》(Taiwan Security Enhancement Act)大辯論,就是認為《台灣關係法》這個單一法律,是不足以處理 1996 年的台海危機。

但國會以法律挺台是過去幾年出現的現象。雖然從 1999 – 2017年,除了《台灣安全加強法》外,還有其他法案,例如在 2013 年由前共和黨眾議院外交委員主席萊緹娜(Ros-Lehitnen Ileana)提出的《台灣政策法》(Taiwan Policy Act of 2013,H.R. 419)。在 2017 年七月也有共和黨參議員 Tom Cotton 提出的《台灣安全法》(Taiwan Security Act of 2017,S. 1620),真正以單獨「較」具約束性法律通過者,首屬 2018 年 3 月被川普總統簽署的《台灣旅行法》(Taiwan Travel Act)。

這個法案的通過象徵重要的分水嶺,因為過去攸關台灣的法案,除了《台灣關係法》通過外,往往多是象徵意義居多,畢竟法案要通過需要議員連署同意,自然會將國會兩黨政治、黨內的各種交換,國會與行政部門的不同折衝等雜七雜八的帶進來,使得法案通過的過程變得大為複雜,除非是透過多金又兩黨人脈通透的職業說客,否則法案往往會胎死腹中。

台灣雖然號稱是擁有僅次於以色列的國會能力,但這個第二名與第一名還是有相當差距的。這也使得過去如果要交出國會成績,往往是以不具約束力的國會意見為首要。

美國總統川普美東時間3月16日簽署台灣旅行法,正式成為法律。駐美代表處代表高碩泰表達感謝,也表示透過高層級互訪為台美關係加分是駐外單位責無旁貸任務。
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《台灣旅行法》在 2016 年九月由友台的美國會議員夏波發起時,那時多被認為只是另一個由友台國會議員發動,呼籲行政部門要重視台灣,但無法成為法律的道德提案。畢竟那時普遍認為希拉蕊當選美國總統希望甚濃,共和黨建制派對確保國會席次可能比支持川普當選更重視,因此這個由共和黨議員發起的提案,不太認為有機會取得極可能下任會是民主黨政府的背書,因此當時多不看好。

但之後無論是中國的十九大政治報告、習近平終身制的建立等,都使美國對中國的印象出現負面的根本定性。

當對中國期待消失,對美台關係的自我設限自然就較少。而《台灣旅行法》也微調其調性,使其取得兩黨一致的同意與川普政府的背書,導致最後是以川普親自簽字的方式成為法律。這個成功類似打破了美國會在涉台立法的自我審查心理,不必再認為法案一定不會過,這也讓其他的類似作為開始躍躍欲試。正值今年是《台灣關係法》四十周年,如能有新的法律可以強化台美關係,不正是對《台灣關係法》最好的註腳嗎?

今年三、四月在參議院與眾議院先後提出的《台灣保證法》,與這個脈絡有一定關聯。

與《台灣關係法》相比,《台灣保證法》在期待美國行政部門有關支持台灣的作為上,有列出更具體的標的與其要服務的目的,還針對聯合國內部不以國家為會員前提的組織,明確提到希望支持台灣成為這些組織(聯合國農糧組織、聯合國教科文組織)的會員。

值得一提的是,這個法案提到要檢討,甚至是改變國務院的對台關係(管理)方針。這個廣被外交實務界批評但卻行之有年的國務院內規,對於台美實務關係的發展形成諸多障礙。這次眾院通過的議案對此特別著墨。如能成為法律並認真執行,相信拿掉了這個國務院內規的制約後,台美關係在未來是有可能出現重大進展的。

由於《台灣保證法》在眾議院通過前,同時還通過一個《再確認台灣關係法決議案》。在這個時點暗示眾院認為《台灣保證法》不是取代《台灣關係法》,而是在《台灣關係法》被再確認的前提下,從別的方向補強台美關係需求。而分析《再確認台灣關係法決議案》與《台灣保證法》的內文,也可以發現兩者似有著垂直繼承,但也有平行分工的關係,《台灣保證法》在某種程度,更像是《台灣關係法》的升級版,只是它但無意取代《台灣關係法》。

《台灣保證法》參眾議院不同版本的玄機

《台灣保證法》在眾院以 414:0,17 票棄權的方式通過,但在成為法律前,必須也由參院通過。有趣的是,三月參議員 Tom Cotton 就在參院提出《台灣保證法》但至今還沒出委員會,反倒是四月九日才引介入眾院,但其《台灣保證法》不到一個月就在眾院通過。這到底是怎麼回事?

此外,眾院的《台灣保證法》版本基本上是根據參院版本而來,但這個在眾院通過的版本與三月至今還躺在參院委員會的版本有不小差異。正是這個差異導致國內不少媒體在第一時間拿三月的參院版本當成眾院通過的版本來解讀《台灣保證法》的意涵,但之後發現錯誤連忙趕著修正的情事。到底眾院與參院版本有什麼了不起的巨大差異呢?

首先,參院版本有一整段提到,要求美國國防部要盡力協助台灣的不對稱防衛戰略,包括台灣的水下與防空能力之發展、要求國務卿盡力協助將台灣包括在與美國的雙邊或是多邊軍演,以及美國在臺協會駐台首席軍事聯絡官必須是將級軍官等文字,在眾院版本通通不見。

眾院版雖提到美國協助台灣增強水下與防空能力以及不對稱戰力的整合,但卻是在軍售或是軍備轉移(Transfer of Defense Article)的狀況下,至於國內媒體很興奮提到會有海軍少將以上軍官駐台云云,對不起,這不在眾院版本中。

其次,眾院版本也沒提到要朝向台美 FTA。是參院版本提到美國貿易代表署需與台灣重啟以達到完成台美 FTA 為目標的 TIFA 對話。眾院版本把這一段刪掉了。

再者,針對國務院《對台關係(管理)方針》(Review of Department of State Taiwan guidelines),參院版本是說在《台灣保證法》變成法案後的一百八十天內,「總統」須對國務院的對台關係方針(guidelines)展開檢討,同時須向參眾兩院提交其檢討報告。參院也要求總統須向國會參眾兩院外委會提交《台灣旅行法》執行情形的報告。但在眾院版本中,展開對台關係方針檢討的主導者被改為國務卿,向參眾兩院報告的義務也改由國務卿擔任。

這幾個參眾兩院版本的差異,大部反應了民主黨的態度,導致其所控制的眾議院版本會出現這樣的結果。

民主黨對自貿協定的態度現在十分負面,不想與台灣談 FTA 可能不是畏懼中國而不與台灣談自貿協定,而是本身對任何自貿協定都沒胃口,把駐台武官層級從文中拿掉,可能與其對台專家還是以建制派為主流有關,自然會認為派遣高階軍官駐台是沒有意義的。但把檢討對台關係方針的責任改由國務卿,不是總統,可能共和黨認為這有助於得到總統的簽字,或是民主黨也樂得弱化川普總統的角色等考慮吧。因此雖然各有相反的考量,但結果卻出現重合,等這幾個因素吧。

但另一方面,眾院版對於台灣的國際參與卻花更多篇幅,認為美國必須強力支持台灣的國際參與,認為中國對台的封鎖使已對台灣的安全與民主產生負面衝擊。相較於參院版,眾院版對於支持台灣國際參與的力道更強,目標也更明確,且對於參與策略有更細緻與清楚的策略。提到支持台灣成為「聯合國農糧組織」、以及「聯合國教科文組織」等非以國家為會員前提的聯合國組織之會員,更是前所未見。

從民主黨控制的眾院所出爐的《台灣保證法》版本,似乎預示了民主黨對台政策可能更著重於台灣的國際參與,共和黨可能更強調台美雙方在軍事安全與戰略的合作。

須關注國務院對台關係(管理)方針的檢討過程

參眾兩院版的《台灣保證法》都提到要檢討國務院的對台關係(管理)方針,只不過參院版要求總統主持對台方針檢討,眾院版本則把責任交給國務卿。由於包括前美國在台協會處長司徒文多次在公開場合說過,這個方針實際上並無道理可循,只是年復一年官僚作業的自動化結果。該方針的部分內容曾被外媒披露,例如不稱台灣領導者的職稱,而稱其為 Taiwan Authority,不稱 Taiwan Country、Taiwan Government,助卿(含)、三星中將等人因公到台灣出差不能拿公務護照,私人理由來台灣也必須取得國務院的事前准許、國務院官員不能與台灣駐美官員見面,必須在美國在台協會位於維吉尼亞的辦公室碰面,及其他一堆規定等等。這個方針不是法令,而是美國政府對自己的規定。

台美關係進展的緩慢,與這個規定有直接關係,這都還與美中關係的好與壞無關。這個規定使得台美官員的互動變得十分麻煩,因其規定的不僅是國務院,還包括其他部會與台灣的互動。連國務院官員對於只為了與台灣官員,甚至包括駐美官員見面談公事,還要特別從霧底(Foggy Bottom)跑去在維吉尼亞羅斯林(Rosslyn)的 AIT 辦公室,都覺得不勝其擾了,請問對其他部會有業管台灣的官員會有什麼感覺?

這些非國務院、國防部的官員不是只在管台灣,與台灣的公務員一樣,平常也是一堆忙不完的事情,要約到外面茶敘或餐敘當然很不容易,畢竟可以直接打電話或走進辦公室用五分鐘就能解決的事情,這個規定卻搞到大家非要花一個禮拜約時間碰面,決策官員在這種狀況多不容易約到,往往變成要與無力決策的業管科員溝通,透過他/她傳達訊息。這樣的溝通品質自然不佳,形成決策的反應能力與時間更會受到嚴重影響。

更好笑的是,美國務院這份規定把司長級的亞太助卿來台一事搞得天大地大,好像是多麼重要的發展,助卿來台就會使中國大暴怒,台海就要打仗了一樣。但歐洲、美洲與亞洲不少國家的同等層級官員來台灣卻像是走灶腳一樣。來去自如一點事沒有,甚至這些國家更高的部次長層級內閣官員也是來台灣公開參訪,事後也被證明沒出大事,中國沒因為這樣就與這些國家斷交。

反而是美國與台灣事務最相關的官員要來台灣困難重重。這些荒謬現象與這個規定脫不了關係。因此如果可以就這個不合時宜的規定給予調整,或是以其與《台灣旅行法》相衝突為由,乾脆將其廢除,在解除這個無意義的人為枷鎖後讓台美關係自然成長後,台美發展的空間就會變很大。

美國務院規定把司長級的亞太助卿來台一事搞得天大地大,好像是多麼重要的發展,助卿來台就會使中國大暴怒,台海就要打仗了一樣。
圖片來源:維基百科

能否使美國對台政策基礎從「一法三公報」變為「三法零公報」嗎?

目前我們都只是在談這些法案的部分內容,及其對台美關係經營的衝擊。但這些法案與《台灣關係法》一樣,其法律位階都是「法案」。我們可否仿照讓先前雷根對蔣經國提出個人保證的「六大保證」成為美國對台政策「基石」的前例,讓這些法案也成為美國對台政策的「基石」呢?

有人說諸如《台灣旅行法》、《台灣保證法》這些法案的內容都不夠具體,但請問”台灣關係法“有什麼具體到不行的內容呢?《台灣旅行法》、《台灣保證法》明顯是補充以維持與台灣人民關係為首要的《台灣關係法》,因該法無法處理今天高強度、高張力的台海維和,也無視於台灣現在是美國國際合作重要夥伴的事實,因此這些法案會是面對新環境的新補充,不是取代《台灣關係法》,而是從其他方面對台灣關係法涵蓋面向展開新補充。

如果哪一天,美國對台政策不會再扯什麼「一法三公報」,而是強調這是以諸如「涉台三法:《台灣關係法》、《台灣旅行法》、《台灣保證法》」等為美國對台政策的基礎,這樣我們大概就可以自信的說,台美關係正常發展的軌道已經建立了吧!

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